Список мер, реализация которых позволит России справиться с коррупцией, был передан Москве в декабре 2008 года. По итогам более чем полутора лет работы по выполнению требований ГРЕКО нашей стране особо нечем похвастаться. Это признают даже в Генеральной прокуратуре, на которую легло бремя отчитываться перед Советом Европы. В итоговом документе аналитики ведомства прямо заявляют, что из 26 рекомендаций полностью выполнить удалось лишь шесть, а еще восемь исполнены частично.
В России так и не были созданы административные суды, дающие возможность обжаловать действия властей, не сокращен список освобожденных от судебного преследования лиц, не введен запрет на подарки чиновникам, не расширено число статей, по которым может применяться конфискация имущества, и многое другое.
Вместе с тем в отчете Генпрокуратуры говорится и об успехах, которые значительно продвинули Россию на пути к полному искоренению коррупции. Себе в актив власти РФ занесли 12 решений, которые вполне соответствуют рекомендациям ГРЕКО.
По их мнению, полностью выполненными оказались требования по введению отчетов чиновников и правоохранителей о доходах, о создании комиссий по конфликтам интересов, об установлении критериев приема прокуроров на работу, а также принятию стратегии и плана по борьбе с коррупцией. Высокая оценка аналитиками Генеральной прокуратуры была дана закону «О противодействии коррупции», а также мерам, расширяющим возможности доступа граждан к информации о работе чиновников и судей и предоставляющим общественным деятелям возможности участия в антикоррупционной деятельности президентского совета. Не обошли они стороной и то, что у российских служителей Фемиды теперь появилось право оспаривать решения об увольнении.
Главный вопрос в том, будет ли достаточно всех этих нововведений для того, чтобы Совет Европы признал антикоррупционную борьбу российского руководства удовлетворительной. По мнению многих российских экспертов, скорее всего, результат будет отрицательный. Прежде всего потому, что по сложившейся практике рассмотрения таких отчетов положительной оценки ГРЕКО удостаиваются лишь те страны, которые выполнили как минимум 18 рекомендаций организации.
У РФ их всего 12. Этого явно маловато. Кроме того, некоторые из требований, причисленных Россией к уже реализованным, таковыми можно считать с очень большой натяжкой. Кое-где Москва схитрила, воспользовавшись тем, что формулировки рекомендаций несколько размыты. Не стоит также забывать и о существующем в нашей стране катастрофическом разрыве между принятыми законами и их правоприменительной практикой. На бумаге антикоррупционные меры выглядят более-менее адекватными существующим международным стандартам, однако на практике они фактически не исполняются.
Отчет Генпрокуратуры РФ будет изучен специалистами ГРЕКО к осени. В ноябре в рамках заседания 49-й сессии организации они дадут оценку усилиям российского руководства по борьбе с коррупцией в стране. Если эти усилия будут признаны недостаточными, Совет Европы будет вынужден ввести в отношении России штрафные санкции.
Комментирует Елена Панфилова, директор российского отделения Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International
Процедура по совершенствованию борьбы с коррупцией в рамках Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию очень проста: каждая страна проходит через три раунда оценки выполнения требований Конвенции. Сначала заполняет некий опросник, в котором раскрывается существующее положение дел с антикоррупционной борьбой в государстве. Представители правоохранительных органов из других стран, входящих в ГРЕКО, приезжают и проводят проверку того, насколько реальное положение дел соответствует написанному. На основе полученных данных в организации готовятся доклад и рекомендации в отношении дальнейшей работы проверяемой страны. Это первый этап оценки. Через такую процедуру Россия прошла в 2008 году.
Все рекомендации ГРЕКО обязательны для исполнения странами, входящими в организацию. С другой стороны, среди конкретных пожеланий присутствуют и расплывчатые формулировки: «предпринять усилия», «совершенствовать процедуру» и другие. И степень выполнения этих неконкретных пунктов может оцениваться по-разному.
Список рекомендаций для стран бывает совершенно разным: где-то короче, где-то длиннее. В случае с нами он получился достаточно объемным в силу того, что борьбу с коррупцией мы в то время фактически начинали с нуля. Очень многие основополагающие вещи в области антикоррупционного законодательства были внесены в рекомендации ГРЕКО, так как их в России просто не существовало. И такие конкретные рекомендации, как принятие некоторых законов, разработка и принятие кодекса этики госслужащих, были выполнены.
Через полтора года после первой проверки в страну приезжает вторая, аналогичная проверка, рассматривающая выполнение уже вынесенных рекомендаций. Это промежуточный этап. Со страной, которая не выполнила ряд предыдущих рекомендаций, ничего трагического не происходит. На эти факты и сферы могут более строго указать и поставить более короткий срок выполнения.
Самое неприятное из того, что грозит стране, не выполнившей большое количество рекомендаций, — это потеря части ее имиджа как государства, взявшегося за искоренение коррупции среди собственных чиновников. В ходе проверки результатов происходит публичная оценка. На такую страну начинают по-другому смотреть в мире, и в первую очередь представители зарубежных правоохранительных органов. Им, например, непонятно: почему в России так отчаянно цепляются за сохранение иммунитета от всякого рода преследований для чиновников различного уровня и с таким трудом его снимают? Почему полномочия между прокуратурой и подразделениями МВД не строго разграничены?
На эти вопросы представителям России придется в декабре отвечать вслух и объяснять, по каким причинам наша страна не может следовать всем рекомендациям ГРЕКО. Однако не стоить ждать, что сотрудники правоохранительных органов зарубежных стран вдруг скажут нашим милиционерам или прокурорам: «Мы не будем с вами работать вот по этому и по этому делу из-за высокого уровня коррупции». За границей люди понимают, что некоторые вещи просто физически нельзя успеть сделать за какой-то срок.
В то же время здесь свою роль играет и человеческий фактор: многие рекомендации кинулись выполнять только весной этого года, когда до срока подачи отчета о ходе работ по ним осталась пара месяцев. То есть, как всегда, в последний момент. Что мешало сделать это раньше, непонятно.
Среди выполненных рекомендаций есть и пункт, согласно которому чиновники обязаны подавать и оглашать сведения о своих доходах. И этой весной такое оглашение произошло впервые. Были выявлены некие странности, но в России сегодня нет специального органа, обученных людей, которые могли бы профессионально заниматься проверкой предоставленных сведений и происхождения тех денег, которыми владеет конкретный чиновник или член его семьи. Кроме того, доходы госслужащих необходимо смотреть в динамике, составить впечатление о том или ином человеке на основе одной-единственной декларации сложно. Подождем следующей весны, когда чиновники вновь подадут необходимые сведения.
А между тем после оценки выполнения рекомендаций второго этапа наступает этап третий, когда организация вновь дает свои советы и еще полтора года на их выполнение. И если уже по итогам третьего этапа какие-то пункты будут не выполнены, наступит время для тщательного разбирательства. И некоторые страны гипотетически могут изменить отношение к России и пересмотреть принципы взаимодействия с ней и ее правоохранительной системой.