— Николай Семенович, у нас органы местного самоуправления не являются государственными органами…
— Да, это 12-я статья Конституции. Там сказано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
— С точки зрения обыденного сознания это, как минимум, странно. Есть государственная власть – федеральная, региональная. И есть местная, муниципальная власть, которая, выходит, негосударственная. Две власти получаются. В чем смысл такого деления? Можно заострить вопрос: негосударственная (местная) власть может не выполнять решения государственной власти?
— Наше обыденное сознание базируется на наших исторических традициях. Мы не можем просто так избавиться от своего прошлого. Никакая революционность тут не поможет. Нельзя просто так переписать чужие законы или принципиально переиначить свои собственные. Ничего полезного это не даст.
Местное самоуправление как институт корнями уходит к временам появления человечества. Люди никогда не жили и не могли жить без местного самоуправления. Но на каждом историческом этапе оно имело свое особое содержание и целевое назначение, оно было в сущностном смысле разным. Одно дело – местное самоуправление, например, наших русских общин в период формирования централизованной государственности. Общины были автономны, и самоуправление было полным. Никакого другого управления просто не было. Такое управление правильней назвать даже не местным, а именно общинным. Другое дело – современное местное самоуправление. Даже само его название – это просто дань традиции. Содержание же отличается очень сильно. В чем же содержание современного самоуправления?
Наша Конституция утверждает: государство – суверенно, а местное самоуправление – подзаконно, т.е. живет по законам, установленным государством. В общем-то, во всем мире так. Самостоятельность имеет ограниченный характер. Она ограничена вопросами местного значения, местным интересом. Причем границы между местными и государственными интересами очень подвижны. Сегодня что-то имеет только местный интерес, а завтра это уже (и еще) интерес государственный. Собственно, границы как таковой между местным и государственным нет. Государственный интерес – общий интерес, т.е. интерес, в том числе, и местных сообществ. Тут, конечно же, возможны противоречия, но понимание современного развития все более и более приходит к принципу взаимодополняемости, непротиворечивости интересов. Интересы, которые противоречат друг другу – это неверные интересы. Надо искать только такие интересы, которые ведут к сопричастности, к участию друг в друге, к партнерским отношениям. Это означает, что самоуправление в современном понимании возникает только тогда, когда реально начинает развиваться буржуазная демократия. Самоуправление — один из ее элементов, один из элементов децентрализации государственной власти. Но обратите внимание – государственной власти.
И вот здесь для России со всеми ее особенностями (менталитетом, территорией и т.д.) возникает особая ситуация. Мировая практика предлагает два варианта становления местного самоуправления (МСУ – будем для краткости обозначать его так). Первый – государственная система растет снизу, т.е. на базе МСУ вырастает само государство. Самый яркий пример – США. Общины, города, штаты и, наконец, государство. Совсем другой способ (второй) – формирование МСУ сверху. Это наш пример. В России самоуправление формируется сверху. Так было всегда (по крайней мере, три последних столетия). Пример – великие (подчеркиваю – великие!) реформы XIX века. Прежде всего, земская городская реформа. Современники оценивали ее на порядок выше, чем освобождение крестьян. Новый образ жизни несло именно земство. Новый во всех отношениях: в образе мыслей, в воспитании и т.д.
Противопоставление государства и МСУ основано на старом, изжившем себя понимании государства как только аппарата (органа) насилия над обществом (т.е., в том числе, и над МСУ). На мой взгляд, с точки зрения современного понимания это надуманная проблема. Настоящая, реальная проблема тут в другом. Очень трудная проблема, не дающая плодотворно использовать наш собственный исторический опыт общественного строительства. Проблема эта – прерывность нашей российской истории, отсутствие исторической преемственности. Была императорская Россия, была советская, сейчас – постсоветская… И все это в наших представлениях совершенно разные России и, соответственно, совершенно разные истории, совершенно разный исторический опыт, который никак между собой не коррелируется. Вот отсюда все наши беды. Мы не растем на собственном опыте, на собственных достижениях и ошибках. Каждый раз мы все начинаем сначала…
Да, земство, может быть, не панацея. Но оно всколыхнуло Россию. Огромное количество людей поднялось на решение проблем страны. Я часто задаю студентам вопрос: «Ребята, общеизвестно, что русская классическая литература XIX века – одна из вершин мировой культуры, но кто поднял ее на такую высоту? Какой герой?» Далеко не всегда ребята могут ответить. Герой же этот – земский деятель: земский врач, земский учитель, земский статистик, финансист… Земство разбудило социальное творчество российского народа. Реально создавались новые (и часто – самоуправляемые!) формы социальных отношений. Например, те же потребительские крестьянские общества… Но на какой основе все это делалось? Да все на той же традиционной российской – общинной, коллективистской. Те, кто проводил реформы, именно это пытались развивать.
В народе заложено стремление к управлению своими делами. Но! Чем эти дела становятся серьезней, тем больше государство обязано вмешиваться в дела общества. Однако со стороны народа возрастает сопротивление. Как это можно урегулировать? На каких принципах?
Мы привыкли конституционный принцип разделения властей понимать традиционно, как у Монтескье (представительная, исполнительная и судебная власти). Разделение это носит горизонтальный характер. Исчерпывается ли этим принцип разделения? Ничего подобного! Есть еще разделение вертикальное – на государственную власть и управление и муниципальную власть и управление. Народовластие осуществляется через обе эти власти.
— Складывается впечатление, что муниципальная власть (МСУ) – это и есть четвертая власть.
— Да, совершенно верно. Я именно так и считаю. Я считаю, что традиционную теорию разделения властей нам надо пересматривать. «Горизонтальное» понимание надо дополнить «вертикальным». Понимание власти как структуры, как системы нельзя сводить только к трем известным понятиям. Все гораздо сложнее.
Например, вот вопрос: у нас есть президентская власть? Есть! А к какой ветви ее можно отнести? В Конституции это не определено, и это создает проблемы.
— Но президент – глава исполнительной власти…
— Э-э, нет. Не в теории, а на практике (именно на практике!) мы президента не вписываем ни в одну из ветвей власти. Президентская власть у нас обособлена от других властей. Мы это признаем, мы это уважаем (не все, но большинство), но можно пожелать, чтобы президентская власть стала еще и современной. Так давайте впишем президента в систему разделения. Не будем относиться к принципу разделения властей догматически, не будем «замораживать» понимание этого принципа на уровне XVIII века. В современном понимании, на мой взгляд, система разделения властей есть демократический способ (метод, институт) организации участия в управлении всех составляющих государства…
— В том числе и такого «составляющего» как народ? Т.е. самого источника власти и, следовательно, источника государства? Ведь пока «источник» никак не реализует себя кроме как через выборы.
— Вы затрагиваете очень острый и главный момент. Сейчас мы к нему подойдем.
Прежде всего, хочу повторить, что МСУ неотделимо от государства. Или – является важнейшей составляющей государства. И конструктивная задача состоит не том, чтобы сделать МСУ свободным от государства, а в том, чтобы сделать его свободным внутри государства. Без государства МСУ лишается своего смысла. Хотим мы того или нет, но МСУ – это государственный институт. Что следует из такого утверждения?
Фундаментальный принцип демократической государственной системы – народовластие (т.е. народ – источник власти.). Этот принцип един, неделим, не терпит никаких оговорок и исключений, но формы (механизмы) его реализации делятся на государственное управление и муниципальное управление. Необходимо выделить, как я считаю, еще одну форму (механизм) – общественное управление. Таким образом, народовластие реализуется через государственное, муниципальное и общественное управление. Это не теория, это то, что существует реально и сегодня. Само собой, все эти формы должны находиться во взаимодействии.
Возможен такой вопрос (вопрос, с моей точки зрения, неправильный, но его ставят): какова природа местного самоуправления? Государственная или общественная? Правильный ответ: и то, и другое. МСУ одинаково тяготеет как к государственному, так и к общественному управлению. Природа местного самоуправления дуалистична. Именно в этом его естество. Можно сказать так: государственное управление преследует государственные интересы, общественное – общественные, а местное – общие. Общие для государства и общества.
И все-таки иногда закрадываются сомнения: а не провальный ли это институт – местное самоуправление? Ведь все наши законодательные усилия нацелены, так или иначе, на усиление роли государства. Усиливается роль федерального уровня, принижается роль субъектов федерации. Соответственно, внутри субъектов федерации происходит тот же процесс: усиливается роль областного (республиканского, губернского, краевого) уровня и принижается роль городского, районного и муниципального уровней.
Проникновение государственных задач в МСУ, огосударствление МСУ объективно. С этим спорить бессмысленно. Но какие-то пределы этой объективности (пределы огосударствления) должны быть. Пределы эти можно как-то нащупать, если ответить на вопрос: какие задачи хочет решать государство через МСУ? Если так ставить вопрос, то оказывается, что цели, задачи, предметы ведения что у государства, что у местной власти едины.
— Дело только в масштабах?
— Совершенно верно: разница в масштабах. Разве проблемы образования, здравоохранения, ЖКХ (!) могут носить местный (в данном случае лучше сказать «местечковый») характер? Никогда! Это важнейшие направления государственной политики, и МСУ никак этому противоречить не может. Разделение задач на местные и государственные условно. Все зависит от того, где (на государственном или на местном уровнях) их удобнее решать.
Можно даже сказать, что мы в России в таком понимании более продвинуты, чем другие страны. Мне кажется, что мы лучше понимаем, что не может быть разницы (тем более, противоречия) между местными и государственными задачами. А как их решать, это уже другой вопрос.
— Вопрос технологии управления?
— Именно. И вопрос децентрализации управления – это технологический вопрос. Децентрализация управления – это еще не само управление. Это способ, метод, инструмент управления. Не более.
Разделяя общественное и государственное управление, мы имеем в виду два потенциала: демократический и административный. Административный потенциал – это функция государственного управления, нацеленного на конкретные направления деятельности. А демократический потенциал – это участие в этом управлении. МСУ же призвано соединять в себе оба потенциала.
У нас, к сожалению, вся реформа управления свелась к формированию органов управления, административных структур. По сути – бюрократического аппарата. Но! Я не вижу расширения участия граждан в формировании политики этих органов. Вот это и есть главная проблема реформирования нашей государственности.
Я полностью признаю необходимость укрепления вертикали власти (да, именно так: полностью признаю). Признаю необходимость усиления административного потенциала. Но я считаю, что параллельно должно усиливаться народовластие (т.е. демократический потенциал) как институт, определяющий политику (цели и методы государственного и общественного строительства) и контролирующий административную власть.
Продолжение следует